กระทรวงสงครามตัดระบบข้าราชการการคลังออก และเลือกความเร็ว

• กระทรวงสงครามสหรัฐฯ (Department of War) ยกเลิก PPBS (ระบบการวางแผน-โครงการ-งบประมาณ) ที่ใช้มาตั้งแต่ปี 1962 และเปลี่ยนเป้าหมายหลักของการจัดหาอาวุธจาก การเพิ่มประสิทธิภาพต้นทุน ไปเป็น การส่งมอบอย่างรวดเร็ว
• ระบบใหม่ใช้ แนวทาง Lean แทนกฎจัดซื้อจัดจ้างของรัฐบาลกลางที่ซับซ้อนเดิม พร้อมนำ การจัดซื้อผลิตภัณฑ์เชิงพาณิชย์ (COTS) เป็นลำดับแรก และ กระบวนการจัดหาแบบรวดเร็ว มาใช้
• เหล่าทัพแต่ละเหล่าถูกปรับโครงสร้างใหม่โดยมี ผู้บริหารการจัดหาระดับพอร์ตโฟลิโอ (PAE) เป็นศูนย์กลาง ทำให้สามารถ ปรับสมดุลต้นทุน-กำหนดการ-สมรรถนะได้อย่างยืดหยุ่น และ ตัดสินใจแบบยอมรับความเสี่ยง ได้
• ใช้ กฎการจัดหาที่ไม่ใช่ FAR (Non-FAR) และ สัญญา OTA เพื่อลดอุปสรรคการเข้าร่วมของสตาร์ตอัปและบริษัทเทคโนโลยีเอกชน พร้อมนำ ค่าตอบแทนตามผลงาน และ แรงจูงใจตามตัวชี้วัดด้านเวลา มาใช้
• การปฏิรูปครั้งนี้เป็นการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างที่สั่นคลอนโมเดลเดิมของ ผู้รับเหมาด้านกลาโหมรายใหญ่ (Primes) และเปิด โอกาสเข้าสู่ตลาดอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อนสำหรับสตาร์ตอัป

---

การเปลี่ยนผ่านครั้งใหญ่ของกระทรวงสงคราม: ระบบจัดหาอาวุธที่ยึดความเร็วเป็นศูนย์กลาง

• กระทรวงสงครามประกาศยกเลิก ระบบ PPBS ปี 1962 ของ Robert McNamara อย่างเป็นทางการ และนำโครงสร้างการจัดหาใหม่ที่ให้ ความเร็วในการส่งมอบอาวุธ เป็นสิ่งสำคัญสูงสุด
  • ระบบเดิมมุ่งเน้นการเพิ่มประสิทธิภาพด้านต้นทุนและสมรรถนะ แต่ด้วยวงจรพัฒนาที่กินเวลาหลายสิบปีจึงไม่เหมาะกับสนามรบยุคใหม่
• แนวทางใหม่เลือกใช้ Lean Methodology เพื่อสะท้อน นวัตกรรมและความคุ้มค่าต้นทุนของเทคโนโลยีภาคเอกชน เข้าสู่ระบบทหารโดยตรง
• ให้ความสำคัญกับ ความเร็วในการส่งมอบมากกว่าต้นทุน และทำให้ การจัดซื้อผลิตภัณฑ์เชิงพาณิชย์เป็นลำดับแรก กับ กระบวนการจัดซื้อแบบรวดเร็ว กลายเป็นกติกาเชิงสถาบัน

ปัญหาของระบบเดิม

• ความรับผิดชอบด้านการจัดหาที่กระจัดกระจาย และ ขั้นตอนอนุมัติที่ซับซ้อน ทำให้วงจรการพัฒนาอาวุธยาวนานถึง 8-16 ปี
• วัฒนธรรมการปฏิบัติตามข้อกำหนดที่เน้นกระบวนการเป็นศูนย์กลาง ขัดขวางนวัตกรรมและความเร็ว
• การพัฒนาแบบปรับแต่งเฉพาะตามข้อกำหนด ทำให้อาวุธส่วนใหญ่ต้องออกแบบใหม่ตั้งแต่ต้น ส่งผลให้ต้นทุนและกำหนดการบานปลายอย่างมาก
• แนวทางแบบ Waterfall ทำให้ไม่สามารถเรียนรู้และออกแบบซ้ำเป็นรอบได้ และ ความเร็วถูกตัดออกจากลำดับความสำคัญ

โครงสร้างการจัดหาการรบแบบใหม่: ผู้บริหารการจัดหาระดับพอร์ตโฟลิโอ (PAE)

• เหล่าทัพแต่ละเหล่าถูกปรับโครงสร้างใหม่ในระดับ พอร์ตโฟลิโอ โดยมี PAE (Portfolio Acquisition Executive) ดูแลกระบวนการจัดหาทั้งหมด
  • PAE จะบริหารแบบบูรณาการตลอดทั้งกระบวนการ ตั้งแต่ ข้อกำหนด, การจัดทำแผนงาน, การจัดซื้อ, การทดสอบ, สัญญา, การบำรุงรักษา
  • ได้รับอำนาจในการ ตัดสินใจแบบยอมรับความเสี่ยง และ บริหารงบประมาณอย่างยืดหยุ่น
• องค์กรแบบพอร์ตโฟลิโอ จะถูกจัดตั้งโดยยึด แนวคิดการรบ เทคโนโลยี และความจำเป็นด้านการบูรณาการ แทนโครงสร้างโปรแกรมแบบเดิมที่แยกตามอาวุธแต่ละชนิด
• Capability Program Executive (CPE) จะดูแลโปรแกรมภายในแต่ละพอร์ตโฟลิโอ และการ ลดชั้นการบังคับบัญชา จะช่วยให้การตัดสินใจเร็วขึ้น

การจัดซื้อบนฐาน Lean และการเปิดทางเข้าสำหรับสตาร์ตอัป

• ให้ การจัดซื้อผลิตภัณฑ์เชิงพาณิชย์ (COTS) เป็นตัวเลือกแรก และจำกัดการพัฒนาแบบเฉพาะทางให้เป็นทางเลือกสุดท้าย
  • นี่คือการเปลี่ยนแปลงที่จะกระทบอย่างมากต่อโครงสร้างที่มี ผู้รับเหมาด้านกลาโหมรายใหญ่ (Primes) เป็นศูนย์กลาง
• ใช้ กฎ Non-FAR และ OTA (Other Transaction Authority) เพื่อ ลดความซับซ้อนของงานเอกสาร และ ขยายการมีส่วนร่วมของสตาร์ตอัป
• ใช้ แนวทางการพัฒนาแบบ Lean เพื่อให้สามารถ ส่งมอบแบบค่อยเป็นค่อยไป รับฟังข้อเสนอแนะจากภาคสนาม และปรับปรุงซ้ำเป็นรอบ ได้
  • แต่ละขั้นตอนต้องเพียงแค่บรรลุ เวลาสำหรับการประจำการเบื้องต้น, เพดานราคาต่อหน่วย, และประสิทธิผลขั้นต่ำของภารกิจ
• กำหนดให้ใช้ Modular Open Systems Architecture (MOSA) เพื่อ สร้างความสามารถในการทำงานร่วมกัน และ ป้องกันการผูกติดกับผู้ขายรายเดียว

แรงจูงใจ การศึกษา และการเปลี่ยนแปลงของระบบนิเวศอุตสาหกรรม

• PAE และผู้จัดการโครงการ จะได้รับ โบนัสตามผลงาน ตาม กำหนดส่ง ผลงาน และผลลัพธ์ของภารกิจ
• ผู้รับจ้างตามสัญญา จะถูกบริหารด้วย แรงจูงใจตามเวลา และ ตารางคะแนนผลงาน (scorecard)
• Defense Acquisition University จะถูกปรับเป็น Warfighting Acquisition University และเปลี่ยนไปสู่ การศึกษาที่เน้นภาคสนามและการแลกเปลี่ยนกับภาคอุตสาหกรรม
• Joint Staff จะยกเลิก JCIDS เดิม และตั้ง Joint Acceleration Reserve, RRAB, Mission Engineering and Integration Activity ขึ้นใหม่ เพื่อสนับสนุน การทดลองเทคโนโลยีอย่างรวดเร็วและการจัดสรรเงินทุน
• หน้าที่ด้าน Foreign Military Sales จะถูกย้ายไปอยู่ภายใต้ส่วนงาน การจัดหาและการบำรุงรักษา โดยมุ่งเน้น การเสริมความแข็งแกร่งให้การส่งออกอาวุธ

ผลกระทบต่อสตาร์ตอัปและอุตสาหกรรมกลาโหม

• ตอนนี้สตาร์ตอัปสามารถร่วมงานกับกระทรวงสงครามได้ด้วยภาษาเดียวกันของ Lean, feedback, iterative design และความเร็วในการส่งมอบ
• การจัดหาแบบ Non-FAR หมายถึง ความจำเป็นในการเป็นผู้รับเหมาช่วงที่ลดลง และ ภาระงานเอกสารที่เบาลง
• อย่างไรก็ตาม บริษัทที่ทำผลงานไม่ถึงเป้าจะถูกคัดออกทันที และคาดว่า ความไม่แน่นอนจากการปรับโครงสร้างองค์กรจะดำเนินต่อไปอีก 6 เดือน
• กองทัพบกกำลังสร้างระบบ PAE ได้เร็วที่สุด และนี่เป็น ภัยคุกคามโดยตรงต่อโมเดลธุรกิจเดิมของบริษัทยักษ์ใหญ่ด้านกลาโหม
• คาดว่าจะเกิด การแข่งขันระหว่างเงินทุนภาคเอกชนกับเงินวิ่งเต้นทางการเมือง และความต่อเนื่องของการปฏิรูปจะเป็นปัจจัยชี้ขาดต่อจากนี้

[GN⁺]

ความคิดเห็นจาก Hacker News

• ในฐานะคนที่คุ้นเคยกับกระบวนการนี้ รู้ดีว่า Federal Acquisition Regulation ถูกสร้างขึ้นจากผลของการใช้เงินผิดวัตถุประสงค์ และบางครั้งก็ถึงขั้นเป็นการใช้อย่างผิดกฎหมาย
  มันจริงที่ระบบเอนเอียงไปทางระบบราชการมากเกินไป แต่การล้มทุกอย่างทิ้งไม่ใช่คำตอบ
  แนวทางแบบ “Move fast” เหมาะกับซอฟต์แวร์ B2B ก็จริง แต่ถ้าเป็นสถานการณ์ที่เครื่องบินรบรุ่นใหม่ตก มันอันตราย
  F-35 ก็เร่งเดินสายการผลิตเพื่อให้เร็วขึ้นเช่นกัน แต่กลยุทธ์ “ค่อยไปแก้ทีหลัง” อาจกลับมีต้นทุนแพงกว่า สุดท้ายคงต้องให้เวลาเป็นเครื่องพิสูจน์

  • F-35 เป็นผลลัพธ์จากโครงการ JSF ที่เริ่มในปี 1996 และเพิ่งเข้าประจำการจริงในปี 2015 เท่ากับใช้เวลาเกือบ 20 ปี
    ปัญหาอาจไม่ใช่ ‘move fast, break things’ แต่ดูเหมือนว่า โครงสร้างคณะกรรมการแบบราชการ ต่างหากที่ทำให้การพัฒนาเป็นอัมพาต
    F-22 ก็ใช้เวลาคล้ายกันเกิน 20 ปี และถ้าช้าระดับนี้ ก็ยากที่จะนำเทคโนโลยีใหม่เข้าสู่การใช้งานจริงก่อนที่ทั้งยุคสมัยจะเปลี่ยนไป
  • คนที่เคยทำงานในองค์กรใหญ่คงเข้าใจว่า สุดท้ายแล้วกฎระเบียบจะงอกไม่รู้จบในลักษณะ “อันนี้อาจแย่กว่านี้ได้ งั้นกันไว้ก่อน”
    เมื่อก่อนผมเคยทำงานที่บริษัทอุตสาหกรรมป้องกันประเทศ และคิดว่าตอนนี้อดีตเพื่อนร่วมงานคงกำลังโห่ร้องกับสถานการณ์นี้อยู่
  • ไม่ว่าองค์กรไหน พอผ่านไปหลายสิบปีก็จะกลายเป็น ระบบราชการเต็มตัว
    ทางออกมีเพียงต้องกำหนดอายุใช้งานไว้ชัดเจน แล้วเปลี่ยนทั้งระบบและผู้บริหารยกชุดทุก ๆ 20~30 ปี
  • ในอดีต Lockheed เคลื่อนตัวได้เร็วมาก P-38 ใช้เวลาไม่ถึง 2 ปีจากข้อเสนอจนถึงต้นแบบ
    แต่ราคาที่ต้องจ่ายคือ นักบินทดสอบเสียชีวิต เช่น Richard Bong นักบินระดับตำนานในสงครามโลกครั้งที่ 2 ก็เสียชีวิตระหว่างการบินทดสอบ
  • เรื่องที่บอกว่า “มันเอนเอียงไปทางระบบราชการเกินไป” ผมยังสงสัยว่าใช่จริงหรือไม่
    หรือจริง ๆ แล้วเป็นพวก อาชญากร ที่ใช้เงินในทางมิชอบจนเรียกระเบียบเหล่านี้เข้ามาเอง

• การเปลี่ยนแปลงครั้งนี้ดูเหมือนเป็นความพยายามทำให้ ระบบสินบนและเงินสนับสนุน กลายเป็นสิ่งที่ตรงไปตรงมามากขึ้น
  Steve Blank อาจคาดหวัง ‘LEAN’ แต่ของจริงอาจกลายเป็น ‘GREEN(เงิน)’ มากกว่า

  • ถ้าเป็นแบบนี้ เงินสดหลายพันล้านดอลลาร์ที่หายไปในอิรักช่วงรัฐบาล Bush คงดูเป็น เงินเล็กน้อย ไปเลย

• หนึ่งในอุปสรรคใหญ่ที่สุดของโครงการกระทรวงกลาโหมคือ feature creep ที่ไม่มีวันจบ
  เริ่มต้นจากการอยากสร้าง “เครื่องบินขับไล่ยุคถัดไป” แต่ทุก ๆ ไม่กี่ปีก็มีการเพิ่มข้อกำหนดใหม่
  สุดท้ายพยายามยัดทุกอย่างเข้าไป แล้วกลายเป็นว่าทำอะไรได้ไม่ดีสักอย่าง รถรุ่นใหม่ของ USPS ก็เจอปัญหาแบบเดียวกัน

  • ไม่ว่าอุตสาหกรรมไหนก็สร้าง ผลิตภัณฑ์มหัศจรรย์ ที่ตอบโจทย์ทุกกรณีใช้งานไม่ได้
    การโฟกัสไปที่ ตลาดเฉพาะทาง แล้วทำให้ดี มีประสิทธิภาพกว่ามาก
    ต่อให้ต้องมีหลายผลิตภัณฑ์ ในระยะยาวก็ยังเสียต้นทุนวิจัยพัฒนา บำรุงรักษา และความล่าช้าน้อยกว่ามาก

• สิ่งที่ Anduril ทำได้ดีคือการออกแบบโดยคำนึงถึง ความง่ายในการผลิต
  อย่างที่เห็นในสงครามยูเครน สงครามยุคใหม่มีอัตราการสิ้นเปลืองอาวุธสูงมาก
  สหรัฐฯ ตามความเร็วระดับนั้นไม่ทัน แต่การทำให้การผลิตง่ายขึ้นอาจเป็นหนึ่งในทางออก

  • แต่ก็ยังสงสัยว่านี่เป็นแค่ ข้อความทางการตลาด หรือผ่านการพิสูจน์จริงแล้ว
    มีคนพูดกันด้วยว่าระบบสกัดกั้นของ Anduril ล้มเหลวโดยสิ้นเชิงในการทดสอบที่อะแลสกา
  • ช่วงนี้น่าสนใจที่ ฝั่ง MAGA ชอบตั้งชื่อบริษัทด้านการทหารจาก The Lord of the Rings — Anduril, Palantir, Lembas เป็นต้น
  • Anduril กำลังออกแบบอาวุธที่สามารถผลิตได้ในโรงงานพลเรือนด้วยอุปกรณ์ทั่วไป
    เป็นแนวทางที่มุ่งให้สามารถ ผลิตจำนวนมาก ได้อย่างรวดเร็วเมื่อเกิดวิกฤต
  • แต่การทำให้ “ผลิตง่าย” ก็อาจหมายถึง ศัตรูก็ผลิตง่าย เช่นกัน
    ต้องระวังว่าเทคโนโลยีแบบนี้อาจเป็นประโยชน์ต่อฝ่ายตรงข้ามด้วย
  • ตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่ 2 แล้ว การผลิตอาวุธจำนวนมากก็เป็นตัวตัดสินแพ้ชนะ
    ตอนนี้ดูเหมือนมีเพียงจีนที่มีขีดความสามารถการผลิตในระดับนั้น
    ระบบป้องกันที่ ขยายขนาดได้ เพื่อรับมือการโจมตีด้วยโดรนระดับวันละหนึ่งล้านลำยังไม่มีอยู่จริง

• มีคนพูดกันว่าลูกชายของประธานาธิบดีคนปัจจุบันเป็น นักลงทุนในบริษัทโดรน
  ระบบที่ซื้อได้เร็วโดยไม่คำนึงถึงต้นทุนย่อมเป็นประโยชน์อย่างมากต่อกลุ่มนักลงทุนแบบนี้

  • ในพอดแคสต์ Joe Rogan มีการพูดว่ารองประธานาธิบดีถือ หุ้นส่วนตัว ในบริษัทที่เกี่ยวข้อง
    ไม่รู้ตัวเลขแน่ชัด แต่บอกว่าอยู่ในระดับหลายแสนดอลลาร์

• 80 ปีที่ผ่านมาเป็นช่วงเวลาที่ สงบสุขที่สุด ในประวัติศาสตร์มนุษย์
  เหตุผลคืออาวุธนิวเคลียร์ มหาอำนาจกลับไปสู่ภาวะสงครามเย็นอีกครั้งและรักษา ดุลยภาพ กันไว้ อาจกลับมีเสถียรภาพมากกว่า
  สงครามผ่านสื่อยังดีกว่าสงครามเต็มรูปแบบ และถ้าจะมีการปะทะกันจริง จุดจบทันทีอาจดีกว่าการฟื้นตัวอย่างทรมาน

  • แต่เสถียรภาพไม่ได้เกิดจาก การยับยั้งด้วยนิวเคลียร์อย่างเดียว
    อำนาจละมุนทางการทูต อย่างแผน Marshall และการลงทุนฟื้นฟูญี่ปุ่นกับเกาหลีมีบทบาทสำคัญ
    อาศัยแต่นิวเคลียร์อย่างเดียวสร้างเสถียรภาพที่ยั่งยืนไม่ได้
  • ข้อเสนอนี้น่าสนใจเลยไปค้นต่อ และพบว่าข้อมูลยัง ถกเถียงกันได้
    อ้างอิง บทความสถิติอัตราการเสียชีวิตจากสงคราม
  • ถ้าเป็นแบบนี้ การเมืองสหรัฐฯ อาจกลับมารวมตัวกันเพื่อต่อสู้กับ ศัตรูภายนอกร่วมกัน อีกครั้งก็ได้
  • หรือจริง ๆ แล้วสันติภาพอาจไม่ได้มาจากอาวุธนิวเคลียร์ แต่เกิดจาก ความเหนือกว่าของกองทัพเรือสหรัฐฯ มากกว่า
    และแนวคิดที่ว่าสงครามนิวเคลียร์จะนำไปสู่การสูญพันธุ์ของมนุษยชาติทันทีนั้นก็อาจเป็นการพูดเกินจริง

• การเปลี่ยนแปลงครั้งนี้ขึ้นอยู่กับว่า MOSA(Modular Open Systems Approach) จะเพียงพอสำหรับการบูรณาการระบบแบบใหม่หรือไม่
  MOSA เป็นแนวคิดที่มีมาได้ราว 6 ปี และบริษัทอุตสาหกรรมป้องกันรายใหญ่อย่าง SAIC, BAI, Palantir ก็พูดถึงมัน
  ดู บทความจาก Breaking Defense,
  หน้าโปรแกรม MOSA อย่างเป็นทางการ,
  และ กรณีศึกษาการใช้ MOSA ของ Palantir
  ผมสงสัยว่า LLM จะช่วยเรื่อง การทำระบบอัตโนมัติสำหรับการบูรณาการระบบ แบบนี้ได้หรือไม่

• เห็นทั้งโลกกลับไปเข้าสู่ การแข่งขันสะสมอาวุธ กันอีกครั้งแล้ว รู้สึกอุ่นใจสุด ๆ เลย(?)

• ในสหรัฐฯ ไม่มี “Department of War” อย่างเป็นทางการ

  • ในฝ่ายบริหารอาจใช้เรียกกันได้ แต่ในทางกฎหมายยังคงเป็น DoD(กระทรวงกลาโหม)
  • จริง ๆ แล้วตั้งแต่ปี 1798 ถึง 1949 ชื่อเดิมก็คือ Department of War
  • มีเว็บไซต์ชื่อ war.gov อยู่จริง
  • ไม่ว่าชื่อจะเป็นอะไร แก่นแท้ก็ไม่เปลี่ยน ชื่อหน่วยงานไม่ได้เปลี่ยนบทบาทที่แท้จริงของมัน
  • แค่ดูว่าใครใช้ชื่อแบบไหน ก็พอจะบอก แนวโน้มทางการเมือง ของคนนั้นได้

• NASA ก็ใช้ กระบวนการ PPBE แบบเดียวกับกระทรวงกลาโหม
  ในทางปฏิบัติมันเป็นเพียงขั้นตอนเชิงพิธีการ ไม่สะท้อนความเป็นจริงและดูเหมือนเสียเวลาไปทั้งหมด
  แต่การล้มระบบที่แย่ไม่ได้แปลว่าจะมีระบบที่ดีกว่าเกิดขึ้นเสมอไป
  บางทีความพยายามนี้สุดท้าย NASA อาจทำตามด้วยก็ได้

  • ถึงอย่างนั้น NASA ก็ยังสร้างเทคโนโลยีที่น่าทึ่งที่สุดบางอย่างในประวัติศาสตร์มนุษยชาติ
    เลยอดสงสัยไม่ได้ว่ามี ระบบที่ไม่เป็นราชการ ใดบ้างที่สามารถบริหารองค์กรขนาดนี้ได้อย่างสมบูรณ์แบบ